Op de markt gaan publieke waarden in de verkoop

In 1988 vond de toenmalige CDA-minister Deetman het hoog tijd dat ‘Vadertje Staat’ naar een verpleeghuis werd gestuurd. De overheid moest geheel conform de beleidsfilosofie van de kabinetten Lubbers uit de jaren tachtig een stapje terug doen.

De markt werd het centrale uitgangspunt: de overheidsuitgaven werden drastisch gekort (vooral de salarissen van overheidsambtenaren en leraren moesten het ontgelden), veel taken van de overheid werden geprivatiseerd en in het onderwijs kregen besturen net als bij andere publieke instellingen meer ruimte, zodat zij marktconform en kosteneffectief zouden opereren. Deze beleidsfilosofie, die niet typisch Nederlands is, beloofde ook in het onderwijs gouden bergen: de kwaliteit zou stijgen als de ouders zelf een school konden kiezen en scholen met elkaar zouden concurreren, concurrentie zou leiden tot grotere efficiëntie en lagere uitgaven en de liberalisering van de uitvoeringsregels zou innovatie stimuleren. Kortom, bij het streven naar meer marktwerking in het onderwijs ging het vooral om competitie tussen scholen door bewuster kiezende ouders, meer (financiële) autonomie van schoolbesturen en een grotere diversiteit van het aanbod.

Wat is er terecht gekomen van deze hooggestemde verwachtingen, waar partijen van verschillende politieke kleur aan meegewerkt hebben? Heeft de introductie van marktwerking werkelijk geleid tot de oplossing van een aantal nijpende problemen in ons onderwijsbestel, zoals de onvrede over de kwaliteit? Het tegendeel lijkt het geval. In de publieke sector slaat de twijfel steeds meer toe, want vooral daar gaan dingen niet goed. De hoogleraar Roel Kuiper, die als Eerste Kamerlid (CU) een onderzoek leidde naar de verzelfstandiging van overheidstaken, spreekt zelfs van ‘privatiseringsverdriet’. Is de politiek niet te ver doorgeschoten in het vertrouwen in de markt en bestaat er nog een weg terug?

Lang voor de triomf van het neoliberalisme in de jaren tachtig had het Nederlandse onderwijsbestel al een aantal kenmerken van een ‘markt’. Deze traditionele onderwijsmarkt steunde sterk op het principe van vrijheid van het onderwijs (artikel 23 van de Grondwet). Dat garandeerde enerzijds de vrijheid van individuen en organisaties om onderwijs te verzorgen en anderzijds het recht van ouders op onderwijs naar keuze, iets wat in andere landen nog nauwelijks bestond. Deze traditionele markt is meer een ‘quasi-markt’, omdat er weliswaar gelijkenissen, maar ook duidelijke verschillen zijn met een zuivere marktsituatie. In een quasi-markt is er bijvoorbeeld geen directe betaling tussen individuele ‘kopers’ en ‘aanbieders’ van onderwijs, maar worden de ‘aanbieders’ door de overheid betaald per leerling en is hun toegang tot de markt aan strenge regels gebonden.

In de traditionele markt gingen ouders bij hun keuze voornamelijk uit van de levensbeschouwelijke richting (denominatie) van de school, maar dat is in de jaren negentig in rap tempo veranderd in meer consumentachtige keuzes, nog versterkt door het openbaar maken van ‘kwaliteitsgegevens’. Verder heeft de opkomst van het schaduwonderwijs met bijlessen en huiswerkklassen de directe betaling tussen ‘kopers’ en ‘aanbieders’ flink dichterbij gebracht, ook binnen reguliere scholen. Ten slotte heeft vooral de overheid de marktachtige principes verder versterkt: meer ruimte voor de oprichting van scholen, overdracht van het bestuur van openbare scholen aan private rechtspersonen (wat bijzondere schoolbesturen al waren), outputfinanciering en controle, lumpsum en minder geoormerkte gelden bij besteding van middelen. Alleen het beleidsplan om te experimenteren met een prestatiebeloning werd om verschillende redenen (onder meer door verzet van leraren) gestopt in 2012.

Wat is nu de balans? Zonder volledig te willen zijn, valt in de eerste plaats op dat het marktdenken heeft geleid tot de verwaarlozing van belangrijke publieke waarden, zoals het scheppen van gelijke kansen voor iedereen. Volgens de ideologie van de vrije markt is overheidsingrijpen namelijk alleen gerechtvaardigd bij het ernstig ‘falen van de markt’ (als er bijvoorbeeld geen ‘aanbieders’ zijn van een noodzakelijk geachte onderwijsvoorziening). Hoe het onderwijsbestel is ingericht, beïnvloedt echter onvermijdelijk de verdeling van het ‘aanbod’ en daarmee de discussie over botsende waarden. Wanneer we bijvoorbeeld bepaalde vormen van eliteonderwijs zouden willen verbieden in het publieke onderwijs, dan leidt dat wellicht tot een ‘eerlijker’ verdeeld aanbod. Maar dat betekent wel een beperking van de vrijheid van ouders om te kiezen voor onderwijs dat zij passend vinden voor hun kinderen (een recht dat voortkomt uit verschillende internationale verdragen). Dergelijke belangen- of waardenconflicten worden niet opgelost door de vrije markt ‘zijn werk te laten doen’. Kortom, de overheid ontkomt er niet aan om keuzes te maken en de waarden of leidende beginselen daarachter expliciet te maken. De Grondwet spreekt alleen van de zorg voor ‘voldoend’ en ‘deugdelijk’ onderwijs, rijkelijk vage termen. Inmiddels ligt er een voorstel om ook het ‘scheppen van gelijke kansen’ in die wet op te nemen. Evenmin een helder begrip, maar het gaat een stapje verder dan het bestaande beginsel van ‘voldoend’. Nog een stap verder zou het beginsel zijn dat de minst bevoorrechten een streepje voor krijgen, zoals het geval is bij verschillende vormen van onderwijsvoorrangsbeleid. Aangezien we niet hard kunnen maken welke inrichting van het bestel echt aan dat principe voldoet, moeten we dit en de twee andere beginselen voorlopig maar intuïtief proberen te begrijpen.

Hoe beoordelen we dan het neoliberale beleid van de afgelopen decennia? Een van de belangrijkste kroonjuwelen van het vrije marktdenken is de keuzevrijheid van ouders, die vooral in de Angelsaksische wereld erg beperkt was. De verwachting in die landen (met Thatcher en Reagan aan het roer) was dan ook dat de introductie van keuzevrijheid en competitie van scholen een positief effect op de kwaliteit van het onderwijs zou hebben. Empirische studies wijzen echter uit dat marktwerking deze beloften zelden waarmaakt: als verschillende vormen van marktwerking al gunstige gevolgen hebben, blijkt het vaak te gaan om kleine effecten, die zeer sterk afhankelijk zijn van de vorm en implementatie. Vaak bleek dat de hogere prestaties van de scholen uit de privésector veel eerder te maken te hadden met kenmerken van de instroom in deze scholen (die vaker bestaat uit leerlingen van sociaal-economisch welgestelde gezinnen) dan met de werkelijke toevoegde waarde die deze scholen realiseren. In Nederland bestonden in de jaren zeventig en tachtig gemiddelde prestatieverschillen tussen bijzondere en openbare scholen, maar die zijn inmiddels erg klein of afwezig. Gevonden effecten van toegenomen concurrentie blijken zeer klein te zijn. Enkele economen kwamen bijvoorbeeld tot de conclusie dat een basisschool tenminste met vijf andere scholen in concurrentie moet treden om enig (klein) effect te sorteren. Dat is niet een situatie die zich op veel plaatsen in het land voordoet.

Wat er wel gebeurde is het ‘Bijenkorf-effect’, naar het warenhuis dat zijn inrichting en aanbod zodanig veranderd heeft dat een klandizie van een hoger echelon werd aangetrokken. Scholen voor voortgezet onderwijs in de grote steden zijn steeds meer gaan concurreren om een homogene en hoger presterende instroom te verkrijgen. Daarvoor zijn brede scholengemeenschappen opgesplitst, vmbo-afdelingen afgestoten of apart gezet, categorale scholen gecreëerd en doorstroomeisen opgeschroefd. Ook de stille aanname dat ‘populaire’ scholen bij concurrentie groeien en de ‘slechte’ verdwijnen is in een aantal grote steden onjuist gebleken. Aan de onderkant van de markt bleven ‘slechte’ scholen ‘klanten’ trekken omdat die nergens anders naartoe konden.

Daarnaast heeft de vergroting van de keuzevrijheid de ouders minder betrokken gemaakt bij de school als geheel. Wanneer ouders zich meer als consument gaan gedragen, worden zij minder partner. Afnemende betrokkenheid kan nadelig uitpakken voor de kwaliteit van het onderwijs. Tot slot betekende de vrijheid van schoolkeuze vaak ook de vrijheid om een specifieke school te vermijden: ouders uit welgestelde groepen neigen ertoe om scholen met een hoger percentage van kansarme of gekleurde leerlingen te vermijden.

Het tweede kroonjuweel van de ‘neoliberale revolutie’ was de gedachte dat de autonomievergroting van schoolbesturen zou leiden tot grotere efficiëntie en diversiteit. Op macroniveau is er enige efficiëntiewinst opgetreden, omdat de centrale overheid afscheid nam van open-einde financiering (d.w.z. betaling op declaratiebasis zoals bij het speciaal onderwijs). Daar staat tegenover dat de overheid nagelaten heeft een zekere mate van overcapaciteit van het aanbod te financieren, die nodig is om markten als zodanig te laten functioneren (vergelijk met de huidige problematiek van IC-bedden). In tegendeel, alle risico’s zijn neergelegd bij de schoolbesturen die daarom uit voorzorg veel geld ‘op de plank’ laten liggen.

Door de bestuurlijke veranderingen, die het gevolg zijn van de vergroting van autonomie van schoolbesturen, is de balans tussen de verschillende verantwoordelijkheden zoekgeraakt. De voorzitter van de Onderwijsraad, Edith Hooge, waarschuwde al enige tijd geleden dat de schoolbesturen eigenlijk te veel over een ‘verkeerde’ vorm van autonomie beschikken, namelijk in de sfeer van financiering en huisvesting. Dat zou volgens haar vaak de oorzaak zijn van de verschillende ‘incidenten’ met besturen die dreigden ‘om te vallen’. Schoolbesturen en hun Raden van Toezicht zaten vaker gebogen over financiële en huisvestingskwesties dan onderwijskundige zaken als te zwakke opleidingen en scholen.

Van diversiteit is ook te weinig terecht gekomen. Er is eerder sprake van gelijkvormigheid in het aanbod door het in kluitjes volgen van verschillende hypes uit angst om ‘marktaandeel’ te verliezen. ‘Exclusieve’ concepten worden vaak alleen ontwikkeld voor de ‘bewust’ kiezende ouders, voor het merendeel afkomstig uit reeds bevoorrechte kringen, en waarvoor meestal betaald moet worden.

De samenhang van het bestel heeft door de marktwerking ook een flinke deuk opgelopen. De ‘gaten in de markt’ worden maar moeilijk ingevuld. Steeds weer wordt de alarmklok geluid over het gebrek aan voorzieningen voor ‘moeilijker te onderwijzen’ leerlingen (bijvoorbeeld de ‘thuiszitters’). Taskforces en ‘pacten’ met de sectororganisaties hebben vaak een oplossing niet dichterbij gebracht. Dat geldt al helemaal voor het lerarentekort. Zo aarzelt de centrale overheid al lange tijd om de regie voor dit vraagstuk op zich te nemen.

Resumerend, het is de hoogste tijd om de discussie te voeren over de huidige besturing en inrichting van ons onderwijs. Zo’n debat zou niet alleen aandacht moeten besteden aan de huidige problemen van het bestel, maar ook moeten gaan over een betere borging van publieke waarden dan nu het geval is.

Sjoerd Karsten is onderwijssocioloog en werkte aan de Universiteit van Amsterdam en Leiden. In Amsterdam was hij bijzonder hoogleraar beleid en organisatie beroepsonderwijs, volwasseneneducatie en levenslang leren. Hij verrichtte een groot aantal onderzoeken naar onderwerpen als sociale ongelijkheid, etnische segregatie en burgerschap.