Wie hervormt de leermiddelenmarkt?

In 2008 werd de Wet Gratis Schoolboeken WGS van kracht, met als voornaamste doel de kosten van leermiddelen voor scholen en ouders te beperken. Scholen kregen een vast bedrag per leerling en concurrentie op de leermiddelenmarkt zou leiden tot een betaalbaar en kwalitatief goed leermiddelenaanbod. Maar al enkele jaren na de invoering bleek van kostendaling in ieder geval geen sprake te zijn. Het leidde tot ontevredenheid bij de politiek maar niet tot echte actie. Gekozen werd voor: vinger aan de pols houden via een vierjaarlijkse evaluatie. Beleidsonderzoeksbureau Regioplan voert die evaluatie uit en kijkt daarbij naar de leermiddelenkosten, de beoogde verbetering van de marktwerking op de educatieve boekenmarkt, de keuzevrijheid voor de scholen en de impact van het feit dat er vaak via Europese aanbestedingen gewerkt moet worden, vanwege de enorme bedragen. Het laatste rapport is van september 2021. Daarin concluderen zij dat de kosten van leermiddelen zijn gestegen en dat scholen doorgaans meer uitgeven dan het bedrag dat zij per leerling ontvangen. Ze constateren dat de leermiddelenmarkt vooral het speelveld is van drie grote uitgevers en twee grote distributeurs, dat ook schoolbesturen zich zijn gaan verenigen om een robuustere partij te kunnen zijn en dat de keuzevrijheid in leermiddelen onder druk staat, vooral door de duurdere (digitale) formats die de educatieve uitgevers uitrollen. We gaan daar verderop in dit artikel nog op in, maar voor een goed begrip schetsen we eerst de gang van zaken op de leermiddelenmarkt.

Wie bij het woord leermiddelenmarkt nog denkt aan een stel gezellige boekenkramen moet snel zijn beeld bijstellen. Op de leermiddelenmarkt handelen educatieve uitgevers, distributeurs, inkoopbureaus en, al dan niet verenigde, schoolbesturen. De markt wordt gedomineerd door de drie grote uitgeverijen Noordhoff, Malmberg en ThiemeMeulenhoff. Zij hebben samen een marktkaandeel van ongeveer 77%. Noordhoff is nog niet zolang geleden overgegaan van het Engelse Compass Partners Capital naar de internationale investeringsmaatschappij met Nederlandse rootsNPM Capital en is nu een merk van Infinitas Learning, een groep die Europees opereert. Malmberg is al behoorlijk lang in handen van het Finse mediaconcern Sanoma Learning, die recentelijk ook distributeur Iddink Groep én daarmee ook de online omgeving Magister verworf. Marktwaakhond ACM heeft deze verdere productconcentratie uiteindelijk goedgekeurd, zij het onder voorwaarden. ThiemeMeulenhoff, voorheen eigendom van ING Corporate Investments, is in 2017 in handen gekomen van de Duitse Klett Group (een belangrijke Europese speler).

Tussen de uitgeverijen als aanbieder van leermiddelen en de scholen als inkopers hebben zich distributeurs gevestigd. Zij zorgen ervoor dat het aanbod van de uitgeverijen bij de scholen komt en verzorgen distributie en andere zaken rondom schoolboekenverhuur. De grootste is Van Dijk, met een marktaandeel van 50%. Iddink Groep heeft ongeveer 38% van de markt en Osinga de Jong 4%. Omdat het hier feitelijk gaat om overheidsopdrachten (want overheidsgeld) en de bedragen vaak een bovengrens passeren, zijn schoolbesturen genoodzaakt veel opdrachten Europees aan te besteden. Dit, én de tijdrovende puzzel om de verschillende gewenste leermiddelen uit verschillende pakketten van verschillende uitgevers in hetzelfde mandje te krijgen, heeft inkoopbureaus doen ontstaan, zoals Het Onderwijskantoor en Inkada. Zij opereren tussen de schoolbesturen en de distributeurs, met als doel de aanbesteding te verzorgen en de besturen te ‘ontzorgen’.

n dan heb je natuurlijk nog de ‘techreuzen’ Apple, Facebook, Google en Microsoft die eerst via hun devices en licenties terrein wonnen, maar inmiddels grotere ambities hebben. In 2020 schreven Remie en Sedee in NRC: ‘[…] Maar inmiddels draait hun onderwijsstrategie allang niet meer om een computer of simpele tekstverwerker. Apple biedt “tools, inspiratie en lesprogramma’s” om “het creatieve talent van kinderen te kunnen voeden”. Google helpt het onderwijs “vooruit met producten, programma’s en liefdadigheid”. Facebook maakt “leergemeenschappen mogelijk”.’ Po- en vo-schoolbesturen hebben zich verenigd in de coöperatie SIVON. Deze organisatie zorgt voor kennisdeling en dienstverlening op het gebied van grootschalige inkoop van leermiddelen, vooral op het gebied van ict-producten en diensten voor scholen. Zij kunnen in potentie een belangrijke regisserende rol gaan spelen.

Resumerend, de leermiddelenmarkt is handelsmarkt van zeer grote spelers en met grote lange termijn belangen. Daarbij verdwijnt een groot deel van de publieke middelen (ongeveer 15-25% van het te besteden bedrag per leerling) als winst in handen van de betrokken commerciële partijen, zonder dat zij hiervoor een kwaliteitsimpuls geven aan het onderwijs.

Een politiek antwoord is: zorg is op z’n plaats. Er is niet zoveel mis met een commerciële leermiddelenmarkt, evenmin met het zijn van een grote uitgever met een goed verdienmodel. Maar er zijn wel degelijk risico’s als een leermiddelenmarkt heel ingewikkeld wordt, het speelveld van slechts enkele hele grote aanbieders is, als er machtsconcentraties ontstaan, als geldelijke belangen en maatschappelijke waarde gaan wedijveren, en als onderhandelen een worstelpartij wordt uit de zwaarste gewichtsklasse.

Een ingewikkelde leermiddelenmarkt leidt af van de zaak. Schoolbesturen moeten zich bezighouden met uitgebreide contracten, lange termijnen, licenties en clausules en niet zelden ingewikkelde aanbestedingen. Er zijn juristen bij betrokken die moeten kijken of er geen apen in mouwen verstopt zitten, er zijn andere tussenpersonen gekomen die zich in deze materie hebben gespecialiseerd en er worden zelfs rechtszaken gevoerd rondom al dan niet toelaatbaar creatief aankoopgedrag. Het kost tijd, mankracht en moet allemaal betaald worden. En dat gebeurt van gemeenschapsgeld dat is bedoeld voor goed onderwijs.

Internationale investeringsmaatschappijen hebben aandeelhouders en aandeelhouders willen geld verdienen. Educatieve uitgevers in handen van grote investeerders bevinden zich in een spagaat. Aan de ‘voorkant’ zullen zij hun best doen om aan te sluiten bij de behoefte van de klant, responsief opereren zoals Piet van der Ploeg dat elders in dit nummer noemt. Velen werken nauw samen met docenten om zo ‘onderwijsnabij’ mogelijk te zijn. Docenten, die daar overigens maar een grijpstuiver mee verdienen. Maar in de kantoren waar de redacteuren hun werk doen is die ambitie zonder twijfel oprecht. Aan de ‘achterkant’ echter hebben zij minutieus financiële verantwoording af te leggen aan hun moederbedrijven. Op die twee oriëntaties – je best doen voor het onderwijs en je best doen voor de aandeelhouder – zit op z’n zachtst gezegd spanning.

En zo is er nog wel meer. Is er genoeg plek voor kleine uitgevers en hun producten? Een restaandeel van iets meer dan 20 procent is geen grote koek om te verdelen. Daarbij lopen ze aan tegen voor hen relatief flinke commissiebedragen van de ‘tussenhandel’. En wie zorgen ervoor dat de kosten van leermiddelen niet ongebreideld blijven groeien? De markt in ieder geval niet, zo blijkt. De grote afhankelijkheid van slechts enkele aanbieders zet een prijsregulerend mechanisme onder druk – sommigen spreken zelfs van prijsafspraken. Wat ook onder druk staat is het bedienen van alle leergebieden en schoolsoorten. Nu al wordt geconstateerd dat de ‘kleine vakken’ of ‘kleine opleidingen’ onvoldoende aandacht krijgen van grote uitgevers.

Als het om digitalisering gaat, kan worden vastgesteld dat scholen daar steeds professioneler in acteren. Maar de techreuzen zijn hongerig, gewiekst en niet transparant. Wie meer wil weten over de invloed van grote technologiebedrijven op ons onderwijs, of over internationale discussies over privacy moet eens luisteren naar de podcast van Kennisnet over dit thema: https://www.kennisnet.nl/artikel/8423/tech-podcast-over-techreuzen-hun-invloed-op-het-onderwijs-en-internationale-privacyconflicten/

De belangrijkste vraag die de ernst van de zorg bepaalt is waarschijnlijk deze: wie geven uiteindelijk het onderwijs vorm en inhoud? Wie gaan erover? Wie zijn in regie? Is het nog altijd de school vanuit onderwijskundige en didactische principes, of wordt de invloed van private partijen via leermiddelen wel erg groot? Secties ervaren nu nog wel keuzevrijheid maar er is vrees dat deze steeds meer onder druk komt te staan door het ‘dictaat’ van de uitgeversmodellen, de oplopende kosten en de afhankelijkheid. Nog niet zo lang geleden kreeg publieke aandacht hoe schoolboekenmakers woorden als ‘bikini’ en ‘spaarvarken’ en andere ‘controversiële’ onderwerpen uit hun boeken weerden, om maar geen kopers kwijt te raken. Dat zijn geen onderwijskundige keuzes.

Van een andere orde is dat de grote uitgevers op dit moment overgaan op online methoden met jaarlijkse licenties en optioneel papieren (werk)boeken – het Licentie-Folio model (LiFo). Het systeem lijkt dominant te worden, maar verdient niet de voorkeur van elke school. Toch hebben ze maar weinig invloed op het aanbod, is een algemeen gevoelen. Ze zullen mee moeten of hele andere keuzes maken; op zoek gaan naar alternatieven, meer eigen materiaal ontwikkelen, minder methodeafhankelijk worden. Er zijn zeker besturen en scholen die daarin stappen zetten, maar het vraagt heel wat om niet te kiezen voor het gemak van het kant-en-klare aanbod. Ook de kosten van het LiFo-model zijn een kwestie, want het systeem blijkt duurder uit te werken. Dat geld moet ergens vandaan komen. In dit kader is een opmerking van een schoolleider even illustratief als bedenkelijk: “Leerlingen mogen nu niet meer in werkboeken schrijven. En we zijn sowieso minder boeken gaan bestellen.” Niet in een werkboek mogen werken en minder boeken aanschaffen is niet goed voor het leren van de leerling. De school heeft hier de regie moeten inleveren.

Leermiddelen moeten betaalbaar blijven en de docent in handen geven wat hij nodig heeft voor een goede les. Schrijven in werkboeken moet mogen en als een gemiddelde schoolbegroting dat niet trekt, dan moet de prijs van de methode omlaag. Er moet voldoende ruimte zijn om te werken met eigen materiaal, andermans materiaal, producten vanuit beroepsbranches, kranten, boeken, films, gastdocenten… En daarbij moet je niet het gevoel hebben dat je je dure methode maar half benut. De vraag die je kunt stellen is: hoeveel methode is er nodig voor een goede les? En goed ’zijn we (nog) of zouden we moeten zijn, ook als we uit de hangmat van de integrale methode zouden komen? Het zijn vragen die beantwoord dienen te worden vanuit de schoolvisie op leren, en vanuit de behoefte van de docent en leerling. Daar hoort de primaire regie te liggen, en er is maar één sector die dat kan afdwingen en dat zijn de scholen zelf, ook als ze vanuit Den Haag de wind niet mee lijken te krijgen.

Als het gaat om het speelveld zou het streven kunnen zijn om het spel tussen de koper en de verkoper te vereenvoudigen, want hoe meer tussenpersonen tussen koper en verkoper insluipen, hoe duurder transacties uiteindelijk worden en hoe groter de kans dat er kunstmatig diensten worden gecreëerd waar niemand eigenlijk op zit te wachten. Het streven zou kunnen zijn om product- en machtsconcentraties te voorkomen en voor meer spelers een goede uitgangspositie te creëren. Hoe meer ruimte er is voor kleinere initiatieven, hoe levendiger en wendbaarder het onderwijs kan worden. Daarbij is gezegd dat je zeker ook kapitaalkrachtige uitgevers nodig zult hebben om bijvoorbeeld een LiFo-model in de markt te zetten. Vanuit de wens om op maat, compacter en wendbaarder te kunnen werken is de introductie van zo’n model begrijpelijk en de kosten zijn dan een discussiepunt. Om kort te gaan, we moeten om de tafel met aan het hoofd een strenge marktmeester die ook van de inhoud is.

En tot slot ligt er een kwestie op tafel die alleen in het onderwijsdomein vragen oproept. Hoe gaan we om de situatie waarin publiek geld de basis is geworden voor private verdienmodellen? Wat vind ik ervan dat mijn belastingeuro in de portemonnee van een grootinvesteerder kan belanden? Wat vragen we als samenleving van een partij die heel veel overheidsgeld naar zich toetrekt? Wat willen we daarvoor terug?

Voldoende uitdaging voor de nieuwe minister van onderwijs.

Met dank aan Annette Dolle, Jelle Kok en Dieter Vlaminck voor hun bijdragen aan het denken. Kijk ook op:
https://annettedolle.nl/, https://www.educationwarehouse.nl/